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为城市建设立规矩确保“一张蓝图绘到底”
滨州日报/滨州网 记者 罗军 通讯员 张乾坤
滨州市人大常委会制定的《滨州市城乡规划条例》（以下简称《条例》），已于2017年8月25日经市十一届人大常委会第5次会议审议通过，2017年9月30日经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准，将于2018年1月1日起施行。
对于制定《条例》的有关工作情况，近日，记者采访了市人大常委会法工委主任苏文华。
《条例》旨在提升城乡规划的科学性、严肃性和权威性，保障科学合理地制定和实施城乡规划
记者：请问苏主任，《条例》的出台背景是怎样的？
苏文华：城乡规划是各级政府统筹城乡空间布局、科学安排各项建设、保护和合理利用各类资源、引导和促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要依据。随着经济社会和城市建设的快速发展，特别是2008年《中华人民共和国城乡规划法》、2012年《山东省城乡规划条例》相继颁布实施，城乡规划的管理观念、管理体制和运行机制等方面都有了较大改变，对统筹城乡发展，加强城乡规划管理提出了新的要求。2014年我市出台了《滨州市城市规划管理技术规定》，但这个规定更多地偏重技术标准的要求，对制定和实施规划方面还缺乏综合性、指导性和操作性的规范、引导。
为了更好地贯彻上位法，提升城乡规划的科学性、严肃性和权威性，保障科学合理地制定和实施城乡规划，亟需出台一部符合我市城乡规划管理工作实际的地方性法规。2015年12月，我市开始拥有地方性法规立法权，这为制定城乡规划地方性法规提供了契机。2016年，我市开始着手《条例》出台的各项准备工作。
条例只对在实际工作中上位法规定不具体的内容进行细化，从而更好地解决工作过程中的难题
记者：《条例》的出台经过了哪些程序，征集和吸收意见建议的过程有那些？
苏文华：2016年，市人大常委会将《条例》列入立法调研项目后，市规划局成立了《条例（草案）》起草工作领导小组，制定了起草工作计划，明确任务分工。起草过程中，市人大法制委、常委会法工委、市政府法制办确定了起草《条例》的指导思想和原则。一是通过条例出台，进一步强化城乡规划的刚性、严肃性和可操作性；二是本条例中尽可能不重复、不照抄照搬上位法已有条款，只对在实际工作中上位法规定不具体的内容进行细化，从而更好地解决工作过程中的难题；三是对一些专项规划，比如，水利、公路等方面的具体要求，本条例不作具体规范；四是对城乡规划技术层面的具体内容在条例中也不作具体要求，比如，楼房建设的间距、采光等要求，我市将出台专门的技术管理规范。
2017年《条例》列入年度立法计划后，5月下旬，市政府法制办、市规划局经过全市上下、社会有关方面反复的征求意见和论证修改，最终形成了《条例（草案）》，并经市政府常务会议讨论通过。6月21日、8月24日，市十一届人大常委会第3次、第5次会议分别对《条例（草案）》和《条例（草案修改稿）》进行了审议。根据常委会组成人员的审议意见，市人大法制委、常委会法工委、市政府法制办、市规划局通过组织多次的座谈论证、考察调研，广泛征求了社会各界的意见建议，并对所征集的183条意见建议进行合理吸收，对条例进行了六次修改，共涉及38条127处内容。8月25日市十一届人大常委会第5次会议表决通过了条例，并于9月30日经省第十二届人大常委会第三十二次会议批准。
《条例》集中体现了明确部门职责和规划许可时效、加强地下空间利用等九大亮点
记者：《条例》作为我市城乡规划管理领域的一部地方性法规，有哪些亮点？
苏文华：《条例》内容包括总则、城乡规划的制定和修改、城乡规划的实施、监督管理、法律责任、附则等六章四十四条,涵盖了城乡规划的各个方面，有九大亮点值得关注。
亮点之一：突出了规划的权威性、科学性和严肃性
《条例》第四条明确了规划的法律地位，规定：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。在第十六条、十七条中规定，在城乡规划的制定、修改和实施过程中，要求充分征求公众和专家的意见，并规定了公众参与、实施评估、必要性论证等必经程序。第二十二条要求人防、消防、商品房销售管理等部门和施工图审查机构，应当依据城乡规划主管部门审定的建设工程设计方案进行相关审查。
加强督查考核也是突出规划权威性的重要措施。《条例》第三十三条要求市、县（区）人民政府应当将下级人民政府、所属部门、开发区管委会和街道办事处实施城乡规划的情况纳入督查、考核和对主要领导干部审计监督的内容。
为保证规划更加科学，《条例》第三十三条中规定了将规划编制和工程建设中有关单位或者个人违法违规行为的处罚信息纳入社会信用系统，对涉及违法建设的设计、施工、监理等单位及其直接责任人员，城乡规划主管部门应当及时通报行业主管部门处理。
亮点之二：明确了各部门在城乡规划管理中的职责
《条例》第五条明确了市、县城乡规划主管部门和规划执法部门的职责，规定市、县城乡规划主管部门负责全市的城乡规划管理，指导本行政区域内各县的规划编制与实施，具体负责市辖区和市属开发区的城乡规划管理等工作。县城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作。市、县城乡规划执法部门负责本行政区域内城乡规划实施的监督检查，并依照城乡规划法律、法规查处违法建设行为。第六条规定了发展改革、公安、财政、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、水利、环保、旅游、人防、城管执法等有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处，应当按照各自职责共同做好城乡规划相关工作。
亮点之三：严格了“阳光规划”制度
《条例》在法规层面肯定了我市实施“阳光规划”的成功经验，并进一步规范建设工程实行批前批后公告制度。例如，第二十五条规定，城乡规划主管部门在作出建设项目规划许可前，应当在建设工程现场、部门网站或者规划展示场所，对拟作出的规划许可有关内容进行公告。公告时间不得少于七日。
亮点之四：明确了规划许可时效
针对一些建设项目在取得规划许可后，批而不建、推进缓慢、土地闲置的现象。例如，《条例》第十九条规定：建设项目的规划许可书、证实行有效期制度。规划许可书、证有效期为一年。期满后确需延期的，建设单位或者个人应当于期满前三十日内向核发书、证的城乡规划主管部门提出延期申请。符合条件的，可以延期一年。
亮点之五：规范了乡村建设规划管理程序
《条例》对上位法在村庄的规划许可管理中的一些盲区进行了完善。例如，第二十三条、二十四条对乡村建设规划许可及许可内容变更进行了细化规定。规定，使用农村集体土地进行农村村民住宅、乡镇企业、新型农村社区、乡村公共设施和公益事业建设的，应当依法申请乡村建设规划许可证。未取得乡村建设规划许可证的不得建设；未按照乡村建设规划许可要求建设的，城乡规划执法部门应当依法查处。
亮点之六：细化了建设工程批后管理规定
为确保建设项目严格按照规划许可内容进行实施，《条例》第二十六条、二十七条、二十八条、二十九条对开工规划验线、竣工规划核实等进行细化规定。规定要求项目在开工前和基础垫层完成后申请验线，主体封顶时申请核验；项目建设周期内，要求配建的配套基础设施和公共服务设施，应当与主体工程同时规划设计、同时竣工验收、同时交付使用，要求竣工规划核实前，规划许可中不予保留的建筑物、构筑物和其他设施应当自行拆除。
亮点之七：加强了地下空间开发利用的规划管理
随着城市土地价值的提升和地上空间开发利用强度的不断增大，今后，开发利用城市地下空间必然成为发展的重要方面。对此，针对地下空间开发利用问题，《条例》第十四条作出了规定，市、县人民政府应当组织编制地下空间开发利用规划，城市地下空间规划应当实行竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面工程与地下工程协调配合，新建、改建、扩建城市道路应当依据专项规划和功能需求同步规划建设地下综合管廊。
亮点之八：加大了对违法建设打击力度
违法建设是城市规划建设管理工作中的难点问题。针对违法建设的查处,《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条中明确了相关部门的管理职责,整合了多方面的管理力量。
例如，针对居民小区内的违建容易出现管理空档，《条例》第三十条第三款明确了社区、村（居）民委员会、物业服务企业参与管理的职责，要求社区、居委会、物业制止违法建设，并及时向规划或其他有关部门报告，配合处理。
亮点之九：注重发挥基层组织在规划管理工作中的作用
根据城镇化建设的需要，结合工作实际，《条例》第六条、第十条、第二十三条、第三十条、第三十一条、第三十三条、第三十四条等条款中，从编制规划、配合规划执法、核发乡村建设规划许可、考核主要领导规划实施情况等方面，对街道办事处这一基层组织赋予了更多的权力、义务和责任。
如，第二十三条规定，城市、县城总体规划确定的中心城区建设用地范围以外的农村村民住宅的乡村建设规划许可证，由街道办事处核发。
滨州市人大常委会制定的《滨州市城乡规划条例》（以下简称《条例》），已于2017年8月25日经市十一届人大常委会第5次会议审议通过，2017年9月30日经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准，将于2018年1月1日起施行。
对于制定《条例》的有关工作情况，近日，记者采访了市人大常委会法工委主任苏文华。
《条例》旨在提升城乡规划的科学性、严肃性和权威性，保障科学合理地制定和实施城乡规划
记者：请问苏主任，《条例》的出台背景是怎样的？
苏文华：城乡规划是各级政府统筹城乡空间布局、科学安排各项建设、保护和合理利用各类资源、引导和促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要依据。随着经济社会和城市建设的快速发展，特别是2008年《中华人民共和国城乡规划法》、2012年《山东省城乡规划条例》相继颁布实施，城乡规划的管理观念、管理体制和运行机制等方面都有了较大改变，对统筹城乡发展，加强城乡规划管理提出了新的要求。2014年我市出台了《滨州市城市规划管理技术规定》，但这个规定更多地偏重技术标准的要求，对制定和实施规划方面还缺乏综合性、指导性和操作性的规范、引导。
为了更好地贯彻上位法，提升城乡规划的科学性、严肃性和权威性，保障科学合理地制定和实施城乡规划，亟需出台一部符合我市城乡规划管理工作实际的地方性法规。2015年12月，我市开始拥有地方性法规立法权，这为制定城乡规划地方性法规提供了契机。2016年，我市开始着手《条例》出台的各项准备工作。
条例只对在实际工作中上位法规定不具体的内容进行细化，从而更好地解决工作过程中的难题
记者：《条例》的出台经过了哪些程序，征集和吸收意见建议的过程有那些？
苏文华：2016年，市人大常委会将《条例》列入立法调研项目后，市规划局成立了《条例（草案）》起草工作领导小组，制定了起草工作计划，明确任务分工。起草过程中，市人大法制委、常委会法工委、市政府法制办确定了起草《条例》的指导思想和原则。一是通过条例出台，进一步强化城乡规划的刚性、严肃性和可操作性；二是本条例中尽可能不重复、不照抄照搬上位法已有条款，只对在实际工作中上位法规定不具体的内容进行细化，从而更好地解决工作过程中的难题；三是对一些专项规划，比如，水利、公路等方面的具体要求，本条例不作具体规范；四是对城乡规划技术层面的具体内容在条例中也不作具体要求，比如，楼房建设的间距、采光等要求，我市将出台专门的技术管理规范。
2017年《条例》列入年度立法计划后，5月下旬，市政府法制办、市规划局经过全市上下、社会有关方面反复的征求意见和论证修改，最终形成了《条例（草案）》，并经市政府常务会议讨论通过。6月21日、8月24日，市十一届人大常委会第3次、第5次会议分别对《条例（草案）》和《条例（草案修改稿）》进行了审议。根据常委会组成人员的审议意见，市人大法制委、常委会法工委、市政府法制办、市规划局通过组织多次的座谈论证、考察调研，广泛征求了社会各界的意见建议，并对所征集的183条意见建议进行合理吸收，对条例进行了六次修改，共涉及38条127处内容。8月25日市十一届人大常委会第5次会议表决通过了条例，并于9月30日经省第十二届人大常委会第三十二次会议批准。
《条例》集中体现了明确部门职责和规划许可时效、加强地下空间利用等九大亮点
记者：《条例》作为我市城乡规划管理领域的一部地方性法规，有哪些亮点？
苏文华：《条例》内容包括总则、城乡规划的制定和修改、城乡规划的实施、监督管理、法律责任、附则等六章四十四条,涵盖了城乡规划的各个方面，有九大亮点值得关注。
亮点之一：突出了规划的权威性、科学性和严肃性
《条例》第四条明确了规划的法律地位，规定：经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。在第十六条、十七条中规定，在城乡规划的制定、修改和实施过程中，要求充分征求公众和专家的意见，并规定了公众参与、实施评估、必要性论证等必经程序。第二十二条要求人防、消防、商品房销售管理等部门和施工图审查机构，应当依据城乡规划主管部门审定的建设工程设计方案进行相关审查。
加强督查考核也是突出规划权威性的重要措施。《条例》第三十三条要求市、县（区）人民政府应当将下级人民政府、所属部门、开发区管委会和街道办事处实施城乡规划的情况纳入督查、考核和对主要领导干部审计监督的内容。
为保证规划更加科学，《条例》第三十三条中规定了将规划编制和工程建设中有关单位或者个人违法违规行为的处罚信息纳入社会信用系统，对涉及违法建设的设计、施工、监理等单位及其直接责任人员，城乡规划主管部门应当及时通报行业主管部门处理。
亮点之二：明确了各部门在城乡规划管理中的职责
《条例》第五条明确了市、县城乡规划主管部门和规划执法部门的职责，规定市、县城乡规划主管部门负责全市的城乡规划管理，指导本行政区域内各县的规划编制与实施，具体负责市辖区和市属开发区的城乡规划管理等工作。县城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作。市、县城乡规划执法部门负责本行政区域内城乡规划实施的监督检查，并依照城乡规划法律、法规查处违法建设行为。第六条规定了发展改革、公安、财政、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、水利、环保、旅游、人防、城管执法等有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处，应当按照各自职责共同做好城乡规划相关工作。
亮点之三：严格了“阳光规划”制度
《条例》在法规层面肯定了我市实施“阳光规划”的成功经验，并进一步规范建设工程实行批前批后公告制度。例如，第二十五条规定，城乡规划主管部门在作出建设项目规划许可前，应当在建设工程现场、部门网站或者规划展示场所，对拟作出的规划许可有关内容进行公告。公告时间不得少于七日。
亮点之四：明确了规划许可时效
针对一些建设项目在取得规划许可后，批而不建、推进缓慢、土地闲置的现象。例如，《条例》第十九条规定：建设项目的规划许可书、证实行有效期制度。规划许可书、证有效期为一年。期满后确需延期的，建设单位或者个人应当于期满前三十日内向核发书、证的城乡规划主管部门提出延期申请。符合条件的，可以延期一年。
亮点之五：规范了乡村建设规划管理程序
《条例》对上位法在村庄的规划许可管理中的一些盲区进行了完善。例如，第二十三条、二十四条对乡村建设规划许可及许可内容变更进行了细化规定。规定，使用农村集体土地进行农村村民住宅、乡镇企业、新型农村社区、乡村公共设施和公益事业建设的，应当依法申请乡村建设规划许可证。未取得乡村建设规划许可证的不得建设；未按照乡村建设规划许可要求建设的，城乡规划执法部门应当依法查处。
亮点之六：细化了建设工程批后管理规定
为确保建设项目严格按照规划许可内容进行实施，《条例》第二十六条、二十七条、二十八条、二十九条对开工规划验线、竣工规划核实等进行细化规定。规定要求项目在开工前和基础垫层完成后申请验线，主体封顶时申请核验；项目建设周期内，要求配建的配套基础设施和公共服务设施，应当与主体工程同时规划设计、同时竣工验收、同时交付使用，要求竣工规划核实前，规划许可中不予保留的建筑物、构筑物和其他设施应当自行拆除。
亮点之七：加强了地下空间开发利用的规划管理
随着城市土地价值的提升和地上空间开发利用强度的不断增大，今后，开发利用城市地下空间必然成为发展的重要方面。对此，针对地下空间开发利用问题，《条例》第十四条作出了规定，市、县人民政府应当组织编制地下空间开发利用规划，城市地下空间规划应当实行竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相连通，地面工程与地下工程协调配合，新建、改建、扩建城市道路应当依据专项规划和功能需求同步规划建设地下综合管廊。
亮点之八：加大了对违法建设打击力度
违法建设是城市规划建设管理工作中的难点问题。针对违法建设的查处,《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条中明确了相关部门的管理职责,整合了多方面的管理力量。
例如，针对居民小区内的违建容易出现管理空档，《条例》第三十条第三款明确了社区、村（居）民委员会、物业服务企业参与管理的职责，要求社区、居委会、物业制止违法建设，并及时向规划或其他有关部门报告，配合处理。
亮点之九：注重发挥基层组织在规划管理工作中的作用
根据城镇化建设的需要，结合工作实际，《条例》第六条、第十条、第二十三条、第三十条、第三十一条、第三十三条、第三十四条等条款中，从编制规划、配合规划执法、核发乡村建设规划许可、考核主要领导规划实施情况等方面，对街道办事处这一基层组织赋予了更多的权力、义务和责任。
如，第二十三条规定，城市、县城总体规划确定的中心城区建设用地范围以外的农村村民住宅的乡村建设规划许可证，由街道办事处核发。