发布日期:
《滨州市公共数据管理办法》（送审稿）起草说明
一、制定《滨州市公共数据管理办法》的必要性
数据是国家基础性战略资源。党中央、国务院高度重视大数据在经济社会发展中的作用，先后就建设网络强国、数字中国、智慧社会等作出一系列重大决策部署。党的十八届五中全会提出“实施国家大数据战略”，十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与分配，特别是在公共数据共享开放和开发利用方面，提出了一系列目标要求。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“加强公共数据开放共享。扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放”。按照国家部署要求，近年来，我市积极谋划布局，公共数据共享开放和开发利用工作取得了长足发展，建设了全市统一的大数据管理服务平台，作为全市数据共享的总枢纽和唯一渠道，大数据管理服务平台纵向上完成了与国家、省共享平台的互联互通，实现跨层级资源网上申请、调用，横向上实现了市县两级所有政府部门接入，数据共享开放成为引领带动经济社会增长的新动力。但同时也要看到，我市公共数据开放还存在一些突出问题，开放领域仍需进一步拓展、制度保障也需进一步完善。鉴于国家层面目前还未出台统一、专门的公共数据共享开放法律法规，省级层面我省于今年4月出台了《山东省公共数据开放办法》，通过对公共数据资源共享开放有关工作的调研，建议结合滨州市实际，尽快出台完善公共数据共享开放制度措施，对我市公共数据共享开放的促进和规范，发挥公共数据的价值，提高社会治理能力和公共服务水平有重要意义。制定政府规章，以法治手段建立数据互联和协同联动的公共数据共享体系，十分必要。
二、《滨州市公共数据管理办法》的起草过程
为全面做好公共数据的管理工作，建议将拟立法的《滨州市公共数据资源共享开放管理办法》改为《滨州市公共数据管理办法》，以便对公共数据从产生到共享和开发利用全生命周期进行有效管理。根据《滨州市人民政府2022年立法工作计划》的安排，《滨州市公共数据管理办法》（以下简称《办法》）将于年内颁布实施。为确保《办法》起草工作顺利进行，市大数据局把此项工作作为2022年头等重点工作来抓，并按照《滨州市人民政府2022年立法工作任务分解表》有序推进：
一是制定计划，形成机制。4月27日，市大数据局召开专题会议对《办法》的立法工作研究讨论，在充分论证分析的基础上，列出了具体的工作计划，形成主要负责同志负总责，分管负责同志具体负责的工作机制，全力以赴确保《办法》的尽快出台施行。
二是明确思路，有序推进。4月28日，经进一步梳理数据共享开放工作，理清了《办法》制定的总体思路，确定了基本框架，明确了人员分工，整理了一系列立法依据。7月2日，完成了草案讨论稿的起草工作。市大数据局再次召开局长办公会针对《办法》（草案讨论稿）进行集中讨论，对《办法》的框架结构、章节设置、条文内容等进行深入细致研究和讨论修改，形成《办法》征求意见稿。7月19日至21日，市大数据局向各县市区及市直各单位进行了第一次征求意见，共收到意见建议1条，针对反馈的意见建议，在充分吸收讨论的基础上，对《办法》进一步修改完善。
三是学习调研，保证质量。起草过程中，市大数据局牢牢把握提高立法质量这一核心要求，认真学习国家有关法律法规，并积极与潍坊、东营兄弟地市及省外先进地市沟通，了解其办法出台依据、出台背景、，不断完善《办法》，同时，结合近几年我市公共数据共享开放工作实际，解放思想、大胆创新，确保按时高质量完成《办法》起草工作。
三、《滨州市公共数据管理办法》的主要内容
《办法》共9章42条，分别是总则、数据目录、数据汇聚、数据共享、数据开放、数据开发利用、数据安全和监督保障、法律责任、附则，主要内容包括：
（一）明确公共数据范围。针对长期以来公共数据范围不清晰的问题，《办法》明确国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、具有公共服务职能的企业事业单位、人民团体等在依法履行公共管理职责、提供公共服务过程中，收集和产生的各类数据均属于公共数据，内容更加全面。
（二）规范公共数据全生命周期管理。《办法》立足规范公共数据管理的全流程，从公共数据目录、汇聚、共享、开放、开发利用等方面在目录编制、数据采集、共享开放的分类和范围以及共享开放的方式等作出具体规定。同时，明确了各级政府部门、大数据工作主管部门和其他单位的职责分工。
（三）鼓励支持数据开发利用。《办法》出台了对公共数据开发利用的促进措施，从社会公众如何获取和利用公共数据的角度，明确了获取有条件开放数据的基本流程，同时规定了对公共数据进行开发利用的责任义务、权益保护和鼓励支持的相关要求。
（四）严格数据安全和监督保障。《办法》中对公共数据提供单位加强本单位公共数据安全保护，公民、法人和其他组织开发利用公共数据，应当遵循的原则和采取防护措施、保障公共数据安全等提出明确要求，并规定了相应的法律责任。
四、需要说明的事项
一是坚持立法原则。坚持法制统一原则，在《办法》起草工作中，做到不与上位法相抵触；同时，坚持以人为本、立法为民的立法理念和价值取向，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。在《办法》的体例设置上，按照设区市地方立法补缺原则，不追求“大而全”，而是针对实际需要进行设定，尽量不重复上位法规定，突出简洁明了，方便群众，更方便今后依法管理。
二是坚持问题导向。坚持问题导向是制定《办法》的基本原则之一。针对近年来我市公共数据管理工作中遇到的情况和问题，通过前期调研，认真梳理出问题产生的原因，在源头治理和制度落实上进行了细化设定；按照上位法的有关规定，结合滨州市实际进行立法补充。
三是坚持科学可行。为保证《办法》在实际工作中的可操作性，在制定过程中始终坚持少一些原则性规定，多一些具体性规定；少一些提倡性规定，多一些刚性约束；少一些自由裁量权，多一些程序性规定的原则，避免《办法》成为一纸空文。
四是坚持开门立法。积极畅通群众参与立法渠道，零距离倾听群众诉求；采取多种形式征求有关部门、单位的意见，通过开门立法，发挥公众和社会的智慧，提高立法工作质量，提高广大市民的认可程度，让《办法》在今后的公共数据管理工作中真正发挥作用。
五是坚持突出特色。在认真学习相关法律法规，研究好上位法，为《办法》起草找到充分依据的同时，结合滨州实际，把解决我市在公共数据管理方面存在的问题作为出发点和着力点，适当增加了部分条款，如把数据资源目录更新时限结合我市数据共享开放工作实际做了明确规定，从而使《办法》凸显出了滨州特色。
数据是国家基础性战略资源。党中央、国务院高度重视大数据在经济社会发展中的作用，先后就建设网络强国、数字中国、智慧社会等作出一系列重大决策部署。党的十八届五中全会提出“实施国家大数据战略”，十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与分配，特别是在公共数据共享开放和开发利用方面，提出了一系列目标要求。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“加强公共数据开放共享。扩大基础公共信息数据安全有序开放，探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放”。按照国家部署要求，近年来，我市积极谋划布局，公共数据共享开放和开发利用工作取得了长足发展，建设了全市统一的大数据管理服务平台，作为全市数据共享的总枢纽和唯一渠道，大数据管理服务平台纵向上完成了与国家、省共享平台的互联互通，实现跨层级资源网上申请、调用，横向上实现了市县两级所有政府部门接入，数据共享开放成为引领带动经济社会增长的新动力。但同时也要看到，我市公共数据开放还存在一些突出问题，开放领域仍需进一步拓展、制度保障也需进一步完善。鉴于国家层面目前还未出台统一、专门的公共数据共享开放法律法规，省级层面我省于今年4月出台了《山东省公共数据开放办法》，通过对公共数据资源共享开放有关工作的调研，建议结合滨州市实际，尽快出台完善公共数据共享开放制度措施，对我市公共数据共享开放的促进和规范，发挥公共数据的价值，提高社会治理能力和公共服务水平有重要意义。制定政府规章，以法治手段建立数据互联和协同联动的公共数据共享体系，十分必要。
二、《滨州市公共数据管理办法》的起草过程
为全面做好公共数据的管理工作，建议将拟立法的《滨州市公共数据资源共享开放管理办法》改为《滨州市公共数据管理办法》，以便对公共数据从产生到共享和开发利用全生命周期进行有效管理。根据《滨州市人民政府2022年立法工作计划》的安排，《滨州市公共数据管理办法》（以下简称《办法》）将于年内颁布实施。为确保《办法》起草工作顺利进行，市大数据局把此项工作作为2022年头等重点工作来抓，并按照《滨州市人民政府2022年立法工作任务分解表》有序推进：
一是制定计划，形成机制。4月27日，市大数据局召开专题会议对《办法》的立法工作研究讨论，在充分论证分析的基础上，列出了具体的工作计划，形成主要负责同志负总责，分管负责同志具体负责的工作机制，全力以赴确保《办法》的尽快出台施行。
二是明确思路，有序推进。4月28日，经进一步梳理数据共享开放工作，理清了《办法》制定的总体思路，确定了基本框架，明确了人员分工，整理了一系列立法依据。7月2日，完成了草案讨论稿的起草工作。市大数据局再次召开局长办公会针对《办法》（草案讨论稿）进行集中讨论，对《办法》的框架结构、章节设置、条文内容等进行深入细致研究和讨论修改，形成《办法》征求意见稿。7月19日至21日，市大数据局向各县市区及市直各单位进行了第一次征求意见，共收到意见建议1条，针对反馈的意见建议，在充分吸收讨论的基础上，对《办法》进一步修改完善。
三是学习调研，保证质量。起草过程中，市大数据局牢牢把握提高立法质量这一核心要求，认真学习国家有关法律法规，并积极与潍坊、东营兄弟地市及省外先进地市沟通，了解其办法出台依据、出台背景、，不断完善《办法》，同时，结合近几年我市公共数据共享开放工作实际，解放思想、大胆创新，确保按时高质量完成《办法》起草工作。
三、《滨州市公共数据管理办法》的主要内容
《办法》共9章42条，分别是总则、数据目录、数据汇聚、数据共享、数据开放、数据开发利用、数据安全和监督保障、法律责任、附则，主要内容包括：
（一）明确公共数据范围。针对长期以来公共数据范围不清晰的问题，《办法》明确国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、具有公共服务职能的企业事业单位、人民团体等在依法履行公共管理职责、提供公共服务过程中，收集和产生的各类数据均属于公共数据，内容更加全面。
（二）规范公共数据全生命周期管理。《办法》立足规范公共数据管理的全流程，从公共数据目录、汇聚、共享、开放、开发利用等方面在目录编制、数据采集、共享开放的分类和范围以及共享开放的方式等作出具体规定。同时，明确了各级政府部门、大数据工作主管部门和其他单位的职责分工。
（三）鼓励支持数据开发利用。《办法》出台了对公共数据开发利用的促进措施，从社会公众如何获取和利用公共数据的角度，明确了获取有条件开放数据的基本流程，同时规定了对公共数据进行开发利用的责任义务、权益保护和鼓励支持的相关要求。
（四）严格数据安全和监督保障。《办法》中对公共数据提供单位加强本单位公共数据安全保护，公民、法人和其他组织开发利用公共数据，应当遵循的原则和采取防护措施、保障公共数据安全等提出明确要求，并规定了相应的法律责任。
四、需要说明的事项
一是坚持立法原则。坚持法制统一原则，在《办法》起草工作中，做到不与上位法相抵触；同时，坚持以人为本、立法为民的立法理念和价值取向，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。在《办法》的体例设置上，按照设区市地方立法补缺原则，不追求“大而全”，而是针对实际需要进行设定，尽量不重复上位法规定，突出简洁明了，方便群众，更方便今后依法管理。
二是坚持问题导向。坚持问题导向是制定《办法》的基本原则之一。针对近年来我市公共数据管理工作中遇到的情况和问题，通过前期调研，认真梳理出问题产生的原因，在源头治理和制度落实上进行了细化设定；按照上位法的有关规定，结合滨州市实际进行立法补充。
三是坚持科学可行。为保证《办法》在实际工作中的可操作性，在制定过程中始终坚持少一些原则性规定，多一些具体性规定；少一些提倡性规定，多一些刚性约束；少一些自由裁量权，多一些程序性规定的原则，避免《办法》成为一纸空文。
四是坚持开门立法。积极畅通群众参与立法渠道，零距离倾听群众诉求；采取多种形式征求有关部门、单位的意见，通过开门立法，发挥公众和社会的智慧，提高立法工作质量，提高广大市民的认可程度，让《办法》在今后的公共数据管理工作中真正发挥作用。
五是坚持突出特色。在认真学习相关法律法规，研究好上位法，为《办法》起草找到充分依据的同时，结合滨州实际，把解决我市在公共数据管理方面存在的问题作为出发点和着力点，适当增加了部分条款，如把数据资源目录更新时限结合我市数据共享开放工作实际做了明确规定，从而使《办法》凸显出了滨州特色。