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为建设节水型城市注入法治力量
滨州日报/滨州网记者罗军通讯员张乾坤
目前，《滨州市城市节约用水条例》（以下简称《条例》）已经山东省人大常委会批准，将于2023年4月1日起正式实施。对于《条例》的有关情况，近日，滨州日报·滨州网记者采访了市人大常委会法工委主任唐海涛。
滨州人均人资源占有量远低于联合国认定的极度缺水标准，解决城市节约用水问题任务繁重，急需法治支撑
记者：唐主任，《条例》出台的背景是怎样的？
唐海涛：水是基础性自然资源和战略性经济资源。我市多年平均年降水量573毫米，水资源总量为10.21亿立方米，人均占有量265立方米，远低于联合国认定的年人均水资源量500立方米的极度缺水标准，资源型、水质型、工程型、指标型缺水并存，长期制约全市经济社会发展。2021年，全市总用水量15.14亿立方米，其中：农业用水量7.84亿立方米、工业用水量3.42亿立方米、生活用水量1.53亿立方米、生态环境用水量2.35亿立方米。用水效率主要指标为：万元地区生产总值用水量52.72立方米、万元工业增加值用水量31.27立方米，距全省平均水平还存在较大差距，用水浪费、用水效率低下等现象普遍存在。
随着经济社会快速发展，我市水资源利用面临不少问题，主要表现为，我市“十四五”用水总量控制目标为16.5亿立方米（含非常规水源0.9亿立方米），用水总量受到严格管控；降水量季节性变化十分明显，尚未出台城市节水地方法规，部门职责不清，配套制度不完善等。
2022年1月1日，《山东省节约用水条例》开始实施，为我省节约用水相关活动的开展提供了法规依据。省委、省政府近年围绕节约用水也相继出台了一系列相关文件。但是，相关法规和文件在执行过程中遇到了很多问题和矛盾，一些属于滨州市城市节约用水工作中特有的问题，不能及时有效地解决，主要体现在政府主导作用还有待提高，城市节约用水管理机制不健全、不科学，全社会节约用水意识较为淡漠。因此，为贯彻习近平总书记“节水优先”的治水方针和国家、省、市有关城市节约用水的决策部署，制定符合滨州实际，能够解决滨州城市节约用水问题的地方性法规就显得十分必要和迫切。
起草审议工作慎之又慎，全面提升地方立法工作质效
记者：《条例》的起草审议工作是如何开展的？
唐海涛：《条例》起草审议始终坚持贯彻落实全过程人民民主，充分征求社会各界意见建议，全面提升地方立法工作质效。
成立立法起草小组，高质量完成起草工作。根据市人大常委会年度立法工作计划要求，2022年4月，市人大常委会法工委、市司法局、市城乡水务局成立了立法起草小组，启动了调研、起草工作。2022年6月18日，市人民政府第6次常务会议审议通过《条例（草案）》后，向市人大常委会提交了议案。
广泛征求意见，确保条例审议表决工作质效。2022年6月29日，市十二届人大常委会第2次会议审议了《条例（草案）》。7月8日、7月15日、7月21日至22日、7月25日至29日、8月5日、8月18日，又先后通过不同形式征求了各方面意见建议，赴外地进行了学习，市人大常委会法工委对条例草案进行了逐条研究、多次修改完善，审议通过了《条例（草案修改稿）》。8月22日，市十二届人大常委会第3次会议审议了《滨州市城市节约用水条例（草案修改稿）》。
此后，根据新出台的《中华人民共和国黄河保护法》、省黄河流域生态保护和高质量发展专项督察反馈意见，以及市委对企业节水和加大再生水（中水）使用的要求，结合常委会组成人员的审议意见和社会各方面的意见建议，市人大常委会法工委、市司法局、市城乡水务局先后三次对条例有关内容进行了集中修改。期间，征求了市发改委、市工信局等有关行政管理部门的意见建议，同时多次征求了省人大常委会法工委的意见建议，对条例有关内容作出修改调整，形成了《条例（草案表决稿建议稿）》。11月24日，市人大常委会法工委通过邮寄函件等方式向市人大常委会组成人员书面征求了草案表决稿建议稿的意见建议，并修改完善。之后，再次征求了省人大常委会法工委的意见建议。12月2日，市十二届人大法制委召开第7次会议，审议形成了《条例（草案表决稿）》，并决定提请市人大常委会会议审议表决。2022年12月9日，市十二届人大常委会第5次会议审议表决通过了条例。
《条例》注重规范和引导社会大众改变传统粗放的用水方式、提高水资源利用效率及有效减少污水排放
记者：《条例》主要内容有哪些？
唐海涛：《条例》采取了“小切口”“小快灵”的立法模式，共二十条，因地制宜解决实际问题，体现滨州特色。
《条例》贯彻落实了“节水优先”治水思路和《国家节水行动方案》等水资源节约、保护和管理等战略方针，充分结合我市市情、水情现状，明确了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的节水工作总方针，建立和完善“政府主导、部门协同、市场调节、公众参与”的节约用水机制。
《条例》要求市、县（市、区）人民政府应当加强对城市节约用水工作的领导，将城市节约用水纳入国民经济和社会发展规划，健全城市节约用水工作协调机制，完善资金投入和激励奖励机制，建设节水型城市。
同时，在充分结合我市区域水资源禀赋的市情和水情下，将“计划用水管理”“再生水利用”作为立法关注重点，更加注重规范和引导社会大众改变传统粗放的用水方式、提高水资源利用效率及有效减少污水排放等内容，积极破解各行各业用水过程中的发展难题。
《条例》根据滨州城市节约用水管理的实际情况，作了一些具有滨州特色的制度设计
记者：根据我市城市节约用水管理工作的实际情况，《条例》都作了哪些具有滨州特色的规定？
唐海涛：我们在立法过程中，结合我市的具体情况，对上位法进行了完善和细化，确保其能在具体操作中执行到位，同时根据滨州城市节约用水管理的实际情况，作了一些具有滨州特色的制度设计。
坚持“四水四定”。《条例》规定，市、县（市、区）人民政府应当坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，加强对城市节约用水工作的领导，将城市节约用水纳入国民经济和社会发展规划，健全城市节约用水工作协调机制，完善资金投入和激励奖励机制，建设节水型城市。
强化联合发力。《条例》规定，市、县（市、区）人民政府水行政主管部门负责本行政区域内城市节约用水工作的组织、协调和监督管理；发展改革、教育、科技、工业和信息化、财政、自然资源规划、生态环境、住房城乡建设、海洋发展渔业、行政审批服务、市场监管、城市管理等部门，按照各自职责做好城市节约用水的相关工作。
多措并举促节水。《条例》根据我市在城市节约用水管理工作中发现的问题，制定符合滨州实际的具体措施。从“节水宣传”、“节水设施‘三同时’建设要求”、“加强供水设施维护管理，减少水的漏失”、“计划用水管理”、“计量和水价”、“超计划、超定额累进加价制度”、“公共机构、服务业和居民节约用水”、“工业企业节水”、“城市管理节水”、“节约使用地下水”、“引调水工程建设”、“非常规水配置”、“再生水设施建设”、“再生水使用”、“雨水收集利用”等方面构建了系统的城市节约用水制度体系。
完善水价调节机制。《条例》要求，健全用水定额、用水计划、用水计量管理制度，城镇居民生活用水实行阶梯水价，非居民用水实行超计划、超定额累进加价制度，公共供水管网用水单位超计划、超定额用水的，除缴纳水费外，还应当缴纳超计划、超定额加价水费；对高耗能、高污染行业以及特种用水行业，实行更加严厉的水价政策。用水单位用水超过国家和省强制性用水定额的，应当限期实施节水技术改造。通过水价调节和相关的制度设计，增加用水单位自觉节水的内生动力，倒逼高耗水企业进行节水技术改造。
注重再生水的利用。再生水利用是本条例的重点内容之一，也是我市城市节水特别是工业节水的重中之重，对此，条例做了严格的规定。
第一，要求工业企业提高水的重复利用率。《条例》在第十一条中对工业企业用水的重复利用率、再生水的使用比例等作出规定。要求工业企业应当采用先进技术、工艺和设备，统筹供排水、污水处理以及回用，增加循环用水次数，提高水的重复利用率，工业间接冷却水、冷凝水应当循环使用或者回收利用，不得直接排放。
第二，加强再生水输配管网和相关设施建设。《条例》第十六条规定，市、县（市、区）人民政府应当统筹规划建设再生水利用设施和输配管网，通过政策扶持、资金补助等方式鼓励社会资本参与再生水设施建设和市场化运营，激发市场活力，充分发挥市场的调节作用，让更多的民间资本进入再生水设施建设和经营的相关领域。同时要求污水处理厂采用先进的污水处理技术、工艺，提高水质标准，满足再生水使用者的用水需求。从源头上保证再生水能够使用，符合用水户需要。鼓励有条件的居民小区、学校、医院、宾馆、大型商超、文化体育场馆、机关企事业单位等建设再生水设施，使用再生水。上述生活、生产经营所产生的污水较工业污水处理成本低，通过自建再生水设施，实现内部的再生水使用的微循环，既可以减轻城市公共污水处理厂的压力，又能节约用水成本，从而获得较高的经济价值。
第三，明确规定必须使用再生水的情形。《条例》第十七条要求，具备再生水利用条件的非居民用水户，水行政主管部门应当将再生水用量纳入其用水指标，同步合理减少其地下水、自来水等用水指标。对具备再生水供水条件且水质符合用水标准的三大类情形，规定应当使用再生水。一是冷却用水、洗涤用水、锅炉用水、工艺用水、产品用水等工业生产用水；二是城市绿化、公共厕所、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工等城市杂用水；三是观赏性景观用水、河道生态用水、湿地用水等环境用水。
节水更重开源。《条例》注重节水与开源并重，提出在国家政策允许的范围内，积极开拓水源，解决城市用水紧张问题。
一是加强对疏干排水的利用管理。《条例》第十三条规定，市、县（市、区）人民政府水行政主管部门应当加强对矿产资源开采、地下工程建设疏干排水的管理，加强排水综合利用。疏干排水应当优先用于项目施工及周边环境用水，剩余部分经水质检测符合排放标准并经水行政主管部门同意后排入雨水管网或者附近河湖等水体。
二是加强引调水工程建设。引水入城，解决我市城区生态补水水源单一问题，缓解引黄压力。《条例》第十四条规定，市、县（市、区）人民政府应当根据现代水网建设规划要求，统筹规划建设区域水系连通工程、雨洪资源利用工程等引调水工程，优化水资源配置。
三是科学配置非常规水。《条例》第十五条规定，市、县（市、区）人民政府应当将再生水、集蓄雨水、淡化海水、微咸水、矿坑水等非常规水纳入水资源统一配置，优化用水结构，提高非常规水利用率。旨在通过对非常规水的充分利用，配置一切可以利用的水资源，减轻常规水资源不足的压力。
目前，《滨州市城市节约用水条例》（以下简称《条例》）已经山东省人大常委会批准，将于2023年4月1日起正式实施。对于《条例》的有关情况，近日，滨州日报·滨州网记者采访了市人大常委会法工委主任唐海涛。
滨州人均人资源占有量远低于联合国认定的极度缺水标准，解决城市节约用水问题任务繁重，急需法治支撑
记者：唐主任，《条例》出台的背景是怎样的？
唐海涛：水是基础性自然资源和战略性经济资源。我市多年平均年降水量573毫米，水资源总量为10.21亿立方米，人均占有量265立方米，远低于联合国认定的年人均水资源量500立方米的极度缺水标准，资源型、水质型、工程型、指标型缺水并存，长期制约全市经济社会发展。2021年，全市总用水量15.14亿立方米，其中：农业用水量7.84亿立方米、工业用水量3.42亿立方米、生活用水量1.53亿立方米、生态环境用水量2.35亿立方米。用水效率主要指标为：万元地区生产总值用水量52.72立方米、万元工业增加值用水量31.27立方米，距全省平均水平还存在较大差距，用水浪费、用水效率低下等现象普遍存在。
随着经济社会快速发展，我市水资源利用面临不少问题，主要表现为，我市“十四五”用水总量控制目标为16.5亿立方米（含非常规水源0.9亿立方米），用水总量受到严格管控；降水量季节性变化十分明显，尚未出台城市节水地方法规，部门职责不清，配套制度不完善等。
2022年1月1日，《山东省节约用水条例》开始实施，为我省节约用水相关活动的开展提供了法规依据。省委、省政府近年围绕节约用水也相继出台了一系列相关文件。但是，相关法规和文件在执行过程中遇到了很多问题和矛盾，一些属于滨州市城市节约用水工作中特有的问题，不能及时有效地解决，主要体现在政府主导作用还有待提高，城市节约用水管理机制不健全、不科学，全社会节约用水意识较为淡漠。因此，为贯彻习近平总书记“节水优先”的治水方针和国家、省、市有关城市节约用水的决策部署，制定符合滨州实际，能够解决滨州城市节约用水问题的地方性法规就显得十分必要和迫切。
起草审议工作慎之又慎，全面提升地方立法工作质效
记者：《条例》的起草审议工作是如何开展的？
唐海涛：《条例》起草审议始终坚持贯彻落实全过程人民民主，充分征求社会各界意见建议，全面提升地方立法工作质效。
成立立法起草小组，高质量完成起草工作。根据市人大常委会年度立法工作计划要求，2022年4月，市人大常委会法工委、市司法局、市城乡水务局成立了立法起草小组，启动了调研、起草工作。2022年6月18日，市人民政府第6次常务会议审议通过《条例（草案）》后，向市人大常委会提交了议案。
广泛征求意见，确保条例审议表决工作质效。2022年6月29日，市十二届人大常委会第2次会议审议了《条例（草案）》。7月8日、7月15日、7月21日至22日、7月25日至29日、8月5日、8月18日，又先后通过不同形式征求了各方面意见建议，赴外地进行了学习，市人大常委会法工委对条例草案进行了逐条研究、多次修改完善，审议通过了《条例（草案修改稿）》。8月22日，市十二届人大常委会第3次会议审议了《滨州市城市节约用水条例（草案修改稿）》。
此后，根据新出台的《中华人民共和国黄河保护法》、省黄河流域生态保护和高质量发展专项督察反馈意见，以及市委对企业节水和加大再生水（中水）使用的要求，结合常委会组成人员的审议意见和社会各方面的意见建议，市人大常委会法工委、市司法局、市城乡水务局先后三次对条例有关内容进行了集中修改。期间，征求了市发改委、市工信局等有关行政管理部门的意见建议，同时多次征求了省人大常委会法工委的意见建议，对条例有关内容作出修改调整，形成了《条例（草案表决稿建议稿）》。11月24日，市人大常委会法工委通过邮寄函件等方式向市人大常委会组成人员书面征求了草案表决稿建议稿的意见建议，并修改完善。之后，再次征求了省人大常委会法工委的意见建议。12月2日，市十二届人大法制委召开第7次会议，审议形成了《条例（草案表决稿）》，并决定提请市人大常委会会议审议表决。2022年12月9日，市十二届人大常委会第5次会议审议表决通过了条例。
《条例》注重规范和引导社会大众改变传统粗放的用水方式、提高水资源利用效率及有效减少污水排放
记者：《条例》主要内容有哪些？
唐海涛：《条例》采取了“小切口”“小快灵”的立法模式，共二十条，因地制宜解决实际问题，体现滨州特色。
《条例》贯彻落实了“节水优先”治水思路和《国家节水行动方案》等水资源节约、保护和管理等战略方针，充分结合我市市情、水情现状，明确了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的节水工作总方针，建立和完善“政府主导、部门协同、市场调节、公众参与”的节约用水机制。
《条例》要求市、县（市、区）人民政府应当加强对城市节约用水工作的领导，将城市节约用水纳入国民经济和社会发展规划，健全城市节约用水工作协调机制，完善资金投入和激励奖励机制，建设节水型城市。
同时，在充分结合我市区域水资源禀赋的市情和水情下，将“计划用水管理”“再生水利用”作为立法关注重点，更加注重规范和引导社会大众改变传统粗放的用水方式、提高水资源利用效率及有效减少污水排放等内容，积极破解各行各业用水过程中的发展难题。
《条例》根据滨州城市节约用水管理的实际情况，作了一些具有滨州特色的制度设计
记者：根据我市城市节约用水管理工作的实际情况，《条例》都作了哪些具有滨州特色的规定？
唐海涛：我们在立法过程中，结合我市的具体情况，对上位法进行了完善和细化，确保其能在具体操作中执行到位，同时根据滨州城市节约用水管理的实际情况，作了一些具有滨州特色的制度设计。
坚持“四水四定”。《条例》规定，市、县（市、区）人民政府应当坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，加强对城市节约用水工作的领导，将城市节约用水纳入国民经济和社会发展规划，健全城市节约用水工作协调机制，完善资金投入和激励奖励机制，建设节水型城市。
强化联合发力。《条例》规定，市、县（市、区）人民政府水行政主管部门负责本行政区域内城市节约用水工作的组织、协调和监督管理；发展改革、教育、科技、工业和信息化、财政、自然资源规划、生态环境、住房城乡建设、海洋发展渔业、行政审批服务、市场监管、城市管理等部门，按照各自职责做好城市节约用水的相关工作。
多措并举促节水。《条例》根据我市在城市节约用水管理工作中发现的问题，制定符合滨州实际的具体措施。从“节水宣传”、“节水设施‘三同时’建设要求”、“加强供水设施维护管理，减少水的漏失”、“计划用水管理”、“计量和水价”、“超计划、超定额累进加价制度”、“公共机构、服务业和居民节约用水”、“工业企业节水”、“城市管理节水”、“节约使用地下水”、“引调水工程建设”、“非常规水配置”、“再生水设施建设”、“再生水使用”、“雨水收集利用”等方面构建了系统的城市节约用水制度体系。
完善水价调节机制。《条例》要求，健全用水定额、用水计划、用水计量管理制度，城镇居民生活用水实行阶梯水价，非居民用水实行超计划、超定额累进加价制度，公共供水管网用水单位超计划、超定额用水的，除缴纳水费外，还应当缴纳超计划、超定额加价水费；对高耗能、高污染行业以及特种用水行业，实行更加严厉的水价政策。用水单位用水超过国家和省强制性用水定额的，应当限期实施节水技术改造。通过水价调节和相关的制度设计，增加用水单位自觉节水的内生动力，倒逼高耗水企业进行节水技术改造。
注重再生水的利用。再生水利用是本条例的重点内容之一，也是我市城市节水特别是工业节水的重中之重，对此，条例做了严格的规定。
第一，要求工业企业提高水的重复利用率。《条例》在第十一条中对工业企业用水的重复利用率、再生水的使用比例等作出规定。要求工业企业应当采用先进技术、工艺和设备，统筹供排水、污水处理以及回用，增加循环用水次数，提高水的重复利用率，工业间接冷却水、冷凝水应当循环使用或者回收利用，不得直接排放。
第二，加强再生水输配管网和相关设施建设。《条例》第十六条规定，市、县（市、区）人民政府应当统筹规划建设再生水利用设施和输配管网，通过政策扶持、资金补助等方式鼓励社会资本参与再生水设施建设和市场化运营，激发市场活力，充分发挥市场的调节作用，让更多的民间资本进入再生水设施建设和经营的相关领域。同时要求污水处理厂采用先进的污水处理技术、工艺，提高水质标准，满足再生水使用者的用水需求。从源头上保证再生水能够使用，符合用水户需要。鼓励有条件的居民小区、学校、医院、宾馆、大型商超、文化体育场馆、机关企事业单位等建设再生水设施，使用再生水。上述生活、生产经营所产生的污水较工业污水处理成本低，通过自建再生水设施，实现内部的再生水使用的微循环，既可以减轻城市公共污水处理厂的压力，又能节约用水成本，从而获得较高的经济价值。
第三，明确规定必须使用再生水的情形。《条例》第十七条要求，具备再生水利用条件的非居民用水户，水行政主管部门应当将再生水用量纳入其用水指标，同步合理减少其地下水、自来水等用水指标。对具备再生水供水条件且水质符合用水标准的三大类情形，规定应当使用再生水。一是冷却用水、洗涤用水、锅炉用水、工艺用水、产品用水等工业生产用水；二是城市绿化、公共厕所、道路清扫、车辆冲洗、建筑施工等城市杂用水；三是观赏性景观用水、河道生态用水、湿地用水等环境用水。
节水更重开源。《条例》注重节水与开源并重，提出在国家政策允许的范围内，积极开拓水源，解决城市用水紧张问题。
一是加强对疏干排水的利用管理。《条例》第十三条规定，市、县（市、区）人民政府水行政主管部门应当加强对矿产资源开采、地下工程建设疏干排水的管理，加强排水综合利用。疏干排水应当优先用于项目施工及周边环境用水，剩余部分经水质检测符合排放标准并经水行政主管部门同意后排入雨水管网或者附近河湖等水体。
二是加强引调水工程建设。引水入城，解决我市城区生态补水水源单一问题，缓解引黄压力。《条例》第十四条规定，市、县（市、区）人民政府应当根据现代水网建设规划要求，统筹规划建设区域水系连通工程、雨洪资源利用工程等引调水工程，优化水资源配置。
三是科学配置非常规水。《条例》第十五条规定，市、县（市、区）人民政府应当将再生水、集蓄雨水、淡化海水、微咸水、矿坑水等非常规水纳入水资源统一配置，优化用水结构，提高非常规水利用率。旨在通过对非常规水的充分利用，配置一切可以利用的水资源，减轻常规水资源不足的压力。